خلاصه مدیریتی
توسعه صنعتی با از بین بردن ناکارآیی‌ها در تولید که در نهایت به ناکارآیی‌ها در روابط میان انسانها بر‌می‌گردند، امکان رفاه و بی‌نیازی آنها را فراهم میکند و بنابراین سنگ بنای توسعه پایدار است.
در دنیای امروز تجربه چهار کشور آسیایی که حدود پنج دهه است پای در مسیر توسعه گذاشته‌اند (کره جنوبی، سنگاپور، تایوان و هنگ کنگ) برای ما جالب است. البته هر کشور مسیر منحصر‌به‌فرد خودش را در توسعه صنعتی رفت. در کره جنوبی توسعه صنعتی با سکانداری دولت و حمایتهای دولتی پا گرفت؛ ما در اولین گزارش به تحلیل ماکرو (کلان) تجربه کره جنوبی خواهیم پرداخت. در سطح تحلیل کلان، کلی‌ترین پدیده‌ها که بیشترین فاصله را از واقعیت‌های فیزیکی دارند (مسائل سیاسی، مدیریت و سیاستگذاری کلان، امیدها و واهمه‌ها) بررسی میشوند.
توسعه صنعتی در کره جنوبی ناشی از یک استراتژی جدی خودخواسته برای توسعه بود که رژیم‌های دیکتاتوری توسعه‌خواه آن را به صورت مجموعه‌ای منسجم و مکملِ یکدیگر با کمک صنایع بزرگ خانوادگی (“چِئی‌بول ها[1]“) اجرا کردند.
جدول 1. روند روبه‌رشد تولید ناخالص داخلی کره‌جنوبی از سال 1970 میلادی تا سال 2010.
(در دهه 1970 استراتژی توسعه مذکور در حال ثمر‌دادن بود.)
در بُعد کلان، در این دوران دولت چهار نوع مداخله سیاستی را رهبری می‌کرد:
1) مدیریت ایجاد ظرفیت تولیدی داخلی (بر مبنای ترکیبی از “تشویق صادرات[1]” و “کنترل های وارداتی[2]“)؛
2)رشد و گسترش آموزش و فراگیر کردن مهارت ها؛
3)ایجاد زیرساخت ها؛ و
4)بازارهای سرمایه ای که به صورت فعال (نه منفعلانه) مدیریت می‌شدند تا صنعتی شدن را پشتیبانی کنند.
برای اثربخش بودن این مداخله ها در یک جامعه توسعه نیافته، دولت می‌بایست نظام دیوان‌سالاری و همچنین فرآیندهای تأمین مالی را به گونهای اصلاح می‌کرد که این مداخله‌ها اثربخش باشند و به نتیجه برسند؛ بنابراین در طول دوران پاگرفتن توسعه صنعتی، ساختار مدیریت کلان کشور (حکمرانی)، مبتنی بر تصمیم گیری متمرکز و امر و نظر شخص رئیس‌جمهور بود. در این دوران همچنین برنامه‌های استراتژی توسعه‌ای به دلیل خصلت استراتژیک بودنشان، اولویت‌هایی را وضع کردند که منجر به ایجاد نابرابری‌های گسترده جغرافیایی بین مناطق مختلف شد که البته بهایی بود که کشور می‌بایست برای دست‌یابی به صنعتی شدن می‌پرداخت.
از اواخر دهه 1980 این طرز مدیریت متمرکز از کره جنوبی رخت بربست و در اوایل دهه 1990 (اوایل دهه 1370 خورشیدی) این اقتصاد با رویکردی عجولانه به یک اقتصاد بازار آزاد تبدیل شد. با افزایش تأثیرپذیری این اقتصاد از اقتصادهای جهانی بدون وجود نظارت‌های متمرکز بالادستی، این کشور یک بار در سال 1997 و بار دیگر در سال 2008 میلادی در بحران فرو رفت (با 6/65- % و 3/4- % رشد به ترتیب)؛ اما به نسبت به‌زودی از این بحران‌ها رهایی یافت. علت این امر آن است که شرکت‌های کره‌ای (چِئی‌بول ها) که در تحلیل مزو بیشتر از آنها خواهیم گفت، در دهه 1980 و با انگیزش دولت اقدام به اجرای طرح های بزرگ [3]R&D کرده بودند و در اثر نزدیک به سه دهه برنامه‌ریزی به قدری قدرت و قوام یافته بودند که مسیر توسعه صنعتی‌شان با تلاطمات کلان به راحتی خدشه دار نشود یا به نسبت به راحتی خودشان را از منجلاب‌ها بیرون بکشند.
یکی از مهم‌ترین مسائل پیش‌روی توسعه کره‌جنوبی در حال حاضر مسئله نابرابری‌های جغرافیایی است که پس از دموکراتیک شدن جزو مطالبات مهم جامعه بوده است.
———————–
[1] Chaebols
[1] OECDبر مبنای سال پایه 2005، برآورد PPP
[1]Export promotion
[1]Import controls
[1]Research & Developmentتحقیق و توسعه :
درباره “تجربه ها”
در بحث از توسعه اقتصادی، توسعه صنعتی به عنوان پیش‌نیاز تعالی روابط میان انسانها در تولید و صعود آنها به سطحی که تضمین‌کننده رفاه و بی‌نیازی باشد شناخته میشود و بنابراین سنگ بنای توسعه اقتصادی و توسعه پایدار است. در دنیایی که در آن تکنولوژی‌های تولید (نحوه ترکیب منابع برای تولید) فراوان هستند یا دانش تولید این تکنولوژی‌ها در دسترس است و نیز روابط انسانها پیچیده و ناکارآ است، رفاه و بی نیازی نه از طریق کمک های خیریه، بلکه از طریق قابلیت تولید صنعتی بیشتر و بهتر تحقق پیدا میکند.
در میان تجربه‌های موفق توسعه صنعتی، می‌توان به کشورهایی پرداخت که این تعالی در روابط میان افراد جامعه شان مانند انقلاب بوده است و چهره جامعه به کلی عوض شده است. ما علاقه‌مند به بحث از این کشورها هستیم. معمولاً در متون توسعه صنعتی تجربه چهار کشور مطرح می‌شده است: کره جنوبی، سنگاپور، تایوان و هنگ کنگ. این کشورها که به “چهار ببر آسیایی ” یا “اقتصادهای تازه صنعتی شده “معروف هستند همگی از دهه 1960 میلادی (حوالی دهه 1340 خورشیدی) شروع به صنعتی شدن کردند؛ توسعه صنعتی هر چهار کشور دارای ویژگی صنعتی شدن با تکیه بر صادرات بود؛ و هر چهار کشور آموزش را به عنوان عامل تضمین کننده رشد بلند مدت هدف قرار دادند. البته باید گفت هر یک مسیر خاص خودش را رفت: کره جنوبی با سکانداری دولت و حمایتهای دولتی مسیر صنعتی شدن را طی کرد؛ سنگاپور با تکیه بر سرمایه گذاری مستقیم خارجی تکنولوژی را وارد کشور کرد؛ تایوان از دیگر سو با تکیه بر مهندسان تایوانی ای که در ایالات متحده درسشان تمام شده بود و تشویقشان به بازگشت، به توسعه کسب و کارهای با تکنولوژی پیشرفته پرداخت و هنگ کنگ نیز با بهره بردن از فرصت جدال غرب با چین، هم تولید صنعتی اش به هدف صادرات را افزایش داد و هم سرمایه گذاری مستقیم خارجی را جذب کرد.
ما با شروع از تجربه کره جنوبی، ابتدا با بیان وضعیت کلی این کشور و ساختار حکمرانی ای که توسعه صنعتی این کشور را کلید زد تحلیل ماکرو (کلان) این تجربه را ارائه خواهیم کرد. سپس به شکلی جزئی تر سیاست های صنعتی این کشور و عملکردش در زمینه آموزش را مورد بررسی قرار خواهیم داد که تحلیل مِزو نام دارد. در نهایت نیز با بررسی چارچوب های حاکم بر رفتار بنگاههای کره ای (“چِئی‌بول “ها)، تحلیلی میکرو (خرد)از این تجربه به دست خواهیم داد.
در این سطح تحلیل، کلی‌ترین پدیده‌ها که بیشترین فاصله را از واقعیت‌های فیزیکی دارند بررسی میشوند و منطق رفتاری حاکم بر آنها تحلیل میشود.
مقدمه
کره جنوبی کشوری است که یکی از بزرگترین انقلاب‌های معیشتی را تجربه کرده است. در دهه 1950 بیشتر مردم این کشور در فقر مطلق به سر می‌بردند. در میانه دهه 1960 (میانه دهه 1340 خورشیدی) نیز که تلاش‌های توسعه ای آغاز شده بود، بین 60 تا 70 درصد مردم این کشور فقیر مطلق بودند. گرسنگی و محرومیت همه‌جایی بود و در شرایطی که زیرساخت‌ها هم در اثر “جنگ کره ” (1950 تا 1953) تخریب شده بودند، هیچ کس تصور نمی‌کرد این مردم بتوانند تا سالیان دراز از فقر مطلق بیرون بیایند. اما کره جنوبی توانست تغییری بنیادین در اقتصادش ایجاد بکند و از کشوری مبتنی بر کشاورزی به یک قدرت صنعتی پیشرو جهانی تبدیل شود. “صنعتی شدن ” یا همان توسعه صنعتی الگوی رشد مانایی را برای این کشور ایجاد کرد و این امکان را برای این کشور به وجود آورد که در بازارهای جهانی جای خود را تثبیت کند.
تحلیل ماکرو
مرحله اول: دولت توسعه ای (1961-1987)
صنعتی شدن ناشی از یک استراتژی جدی خودخواسته برای توسعه بود. رژیم‌های دیکتاتوری که با عنوان “دولت توسعه‌ای ” شناخته میشوند با مداخله‌های سلسله‌وار تکه‌های پازل صنعتی شدن را در صنایع سنگین و شیمیایی یکی پس از دیگری در جای خود قرار دادند و با حرکت در مسیر جایگزینی این صنایع با صنایع سبک ، کشور را به مدارهای بالاتر توسعه پرتاب کردند. “ژنرال پارک چونگ هی “رئیس جمهور کره جنوبی از سال 1963 تا 1979که از دوران او به “دوران پارک ” یاد میشود، مدیریت فرآیند شروع توسعه را در کره برای نزدیک به دو دهه تا زمانی که در سال 1979ترور شد در دست داشت. در این دوران دولت همواره با مداخله‌هایش آتش نوپای توسعه صنعتی را روشن نگاه می‌داشت.
در بُعد کلان، در این دوران دولت چهار نوع مداخله سیاستی را رهبری می‌کرد:
1) مدیریت ایجاد ظرفیت تولیدی داخلی در صنایع مذکور (بر مبنای ترکیبی از “تشویق صادرات ” و “کنترل های وارداتی “)؛
2)رشد و گسترش آموزش و فراگیر کردن مهارت ها؛
3)ایجاد زیرساخت ها؛ و
4)بازارهای سرمایه ای که به صورت فعال (نه منفعلانه) مدیریت می‌شدند تا صنعتی شدن را پشتیبانی کنند.
مجرای اثر این سیاست ها هم “برنامه های توسعه اقتصادی پنجساله ” بود. بین سالهای 1962 تا 1992، دولت کره هفت برنامه پنجساله طراحی کرد که: 1)اهداف را به طور صریح و ملموس بیان می‌کردند؛ 2)اقدامات لازم برای رسیدن به این اهداف را شناسایی می‌کردند؛ و 3)منابع را به نحوی تخصیص می‌دادند که به این برنامه ها دست یافته بشود.
البته باید گفت در تحلیل مزو(میانی) ، از آنجایی که لازمه سیاست‌گذاری‌های استراتژیک وضع اولویت‌ها به گونهای است که متضمن دست‌یابی به اهداف استراتژی باشند، در کره جنوبی این ویژگی برنامه‌ها منجر به وقوع نابرابری‌های گسترده جغرافیایی شد؛ در کشور مناطق متمرکز صنعتی و مناطق حاشیه‌ای
فقر مطلق در معنای عامیانه یعنی جمعیت گرسنگان؛ و منظور از آن کسانی است که امکان خرید سبدی مشخص از کالاها (مانند غذا) یا خدمات(مانند اسکان) که حداقل‌ها هستند را ندارند.
غیرصنعتی به وجود آمدند و مهاجرت‌های انبوه به شهرهای بزرگ رخ داد. وسعت این پدیده به گونهای بود که جمعیت شهرنشین این کشور از 20% در سال 1950 به 80% در سال 2010 رسید که بیشترین درصد شهرنشینی در اقتصادهای پیشرفته و نوظهور دنیاست.
شکل 1. ساختار مدیریت کلان توسعه صنعتی 1961-1987.
برای اثربخش بودن سیاست‌ها در یک جامعه توسعه نیافته، دولت می‌بایست نظام دیوان‌سالاری و همچنین فرآیندهای تأمین مالی را به گونهای اصلاح می‌کرد که این سیاست‌ها اثربخش باشند و به نتیجه برسند؛ بنابراین در طول مرحله اول، ساختار مدیریت کلان کشور (حکمرانی)، مبتنی بر تصمیم گیری متمرکز و امر و نظر شخص رئیس‌جمهور بود.
(KDI: مؤسسه توسعه کره یکی از مهم‌ترین کانون های تفکر برای برنامه‌ریزی صنعتی شدن بود).
ویژگی ملموس دیگر برنامه‌های چندساله کره در تحلیل مزو این است که با دست‌یابی به هر یک از اهداف، یک گام جلوتر از آن هدف که در مسیر توسعه صنعتی پیش بینی شده بود بیان و اجرا میشد و همینگونه سلسله‌وار به پیش می‌رفت؛ در واقع سیاستهای اتخاذ شده جدای از این که باهمدیگر همخوانی داشتند، مکمل پازل‌وار اثرات یکدیگر بودند؛مثلاً سیاست حرکت به سوی تولید پیچیده‌تر در صنایع سنگین با سیاستهای تجاری (تعرفه‌های واردات) و نرخ ارز (برای ارزان تمام شدن کالاها در بازار جهانی) هم راستا بود.
این ویژگی مزو معلول یک سیستم ماکروی منسجم، مقتدر و اثرگذار فرآیندهای صورت‌بندی (فرمولاسیون) و اعمال این سیاست‌ها بود که پیشران آن نوعی تمایل خودکامانه به صنعتی شدن بود. در واقع در صورت هرگونه کم‌کاری در دست‌یابی به نتایج ملموس توسعه‌ای، بقای این کشور در تقابل با سوسیالیسم کره شمالی در خطر می‌بود. این تمایل که نتیجه عینی آن “تصمیم گیری متمرکز و مدیریت خود-محور[1]” بود از دهه 1960 میلادی تا اواخر دهه 1980 که فضای سیاسی دموکراتیک‌تر شد امتداد داشت. این تصمیم‌گیری متمرکز در تحلیل ماکرو اصطلاحاً تأثیر “چئونگ وا دائه[2]” یا “کاخ آبی” که مقر ریاست‌جمهوری کره است خوانده میشود که با تکیه بر دو بدنه: 1)کارشناسی (کانون‌های تفکر[3] دولتی که وظیفه کارشناسی، تعیین خط مشی و تهیه برنامه ها را داشتند)؛ و 2)وزارت خانه ها (که وظیفه اجرای برنامه ها را بر عهده داشتند) کشور را در مسیر توسعه صنعتی به پیش برد.
به طور خلاصه، دولت توسعه ای در کره سه هدف عمده را دنبال می‌کرد: اول) توسعه اقتصادی؛ دوم)اصلاحات در نظام دیوان سالاری[4] دولتی؛ سوم) منابع مالی حیاتی برای توسعه صنعتی. این سه هدف و بنابراین سه تغییر بنیادین از طریق سه مرجع اجرایی پیگیری میشد: “کارگروه برنامه ریزی اقتصادی (EPB)[5]” در مرکزیت، و “وزارت مالیه[6]” و “وزارت تجارت و صنعت[7]” در حاشیه که اجرا کننده دستورات کارگروه برنامه‌ریزی (EPB) بودند. پیش تر ژاپنی‌ها همین ساختار سه‌وجهی را در دو وجه و با “وزارت تجارت بین الملل و صنایع (MITI)[8]” و “وزارت مالیه[9]“شان اجرا کرده بودند.
مرحله دوم: دموکراتیک تر شدن (1987-1993)
پس از دوران رژیم های دیکتاتوری که با کودتا سرکار می‌آمدند، اولین انتخابات آزاد دموکراتیک در سال 1987 برگزار شد؛ البته میراث حکومت های پیشین که در اهمیت کلیدی شخص رئیس‌جمهور در تصمیم گیری‌ها خلاصه میشد، همچنان ادامه یافت. در زمان ریاست جمهوری “رو تائه‌وو[10]” (1988-1992) که خودش یک ژنرال بود، دیوان‌سالاری اقتصادی دستخوش تغییراتی شد. با مشغول به کار شدن فارغ التحصیلان کره ای دانشگاه های آمریکایی در کانون های مهم تفکر مانند انستیتوی توسعه کره(KDI)، گزارش ها و فعالیت های آنها از کارشناسی مسائل روز و مبتلا به صنایع کره به سمت گزارش های صرفاً علمی تقلیل پیدا کرد و بنابراین، این نهاد اهمیتش در عرصه سیاستگذاری صنعتی و اقتصادی را از دست داد.
شکل 2. ساختار مدیریت کلان توسعه صنعتی 1987-1993.
در این دوره با تغییر دیوان‌سالاری، به کیفیت سیاست‌گذاری‌ها و این که تا چه اندازه عینی باشند توجه چندانی نمی‌شد، بلکه بیشتر تمرکز روی ارکان اجرایی سیاست‌ها بود.
(پیکان‌های نقطه‌چین نشان می‌دهند اهمیت سیاست‌گذاری‌های عینی و قدرت چئونگ وا دائه کاهش یافته اند؛ اما قدرت EPB که اجراء‌کننده سیاست‌هاست و خط ممتد تأثیر آن تغییر نیافته است یا به نسبت دیگران قدرتمندتر شده است.)
البته باید در اینجا به یک نکته مهم اشاره شود؛ پس از کاسته شدن از مرکزیت در تصمیم‌گیری ها، صنعت کره همچنان به رشد خود ادامه می‌داد: در واقع در کره، تلاطمات تحلیل شده در سطح کلان، سطح مزو و میکرو را به جز دو مورد که ذیلاً بحث میشوند متاثر نکردند. بنگاههای بزرگ خانوادگی کره ای
———————–
[1]Centralized decision-making and autocratic management
[2]Cheong Wa Dae 청와대
[3]Think tank
[4]Bureaucracy
[5]Economic Planning Board (EPB)
[6]Ministry of Finance
[7]Ministry of Trade and Industry
[8]Ministry of International Trade and Industry (MITI)
[9]Ministry of Finance
[10]Roh Tae Woo
———————–
(چِئی‌بول ها) که در تحلیل مزو بیشتر از آنها خواهیم گفت، در دهه 1980 و با انگیزش دولت اقدام به اجرای طرح های بزرگ [1]R&D کرده بودند و به قدری قدرت و قوام یافته بودند که مسیر توسعه صنعتی‌شان با تلاطمات کلان به راحتی خدشه دار نشود.
مرحله سوم: جهانی سازی، نئولیبرالیسم و “ابروزارتخانه” (1993-1997)
پس از دوران رو تائه وو، دولت “کیم یونگ سام[2]” که اولین رئیس جمهور “غیر ژنرال” کره پس از شروع صنعتی شدن بود، تلاش کرد تا چهره جهانی کره را از یک اقتصاد در تکاپو برای صنعتی شدن به یک اقتصاد توسعه‌یافته صنعتی، بدون نیاز به رهنمود برای صنعتی شدن، و مبتنی بر بازار آزاد تغییر دهد. مثلاً از جمله اقدامات او عضویت این کشور در “سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD)[3]” بود. در این دوران اساساً سعی شد تا دولت مداخله گرِ توسعه ای با نوعی عجله تبدیل به دولت کوچک و بی اثر نئولیبرالی بشود. به علاوه در این دوران به سرعت سیاست “سِگی‌یِوا[4]” اجرا شد که به معنای “سیاست جهانی سازی[5]” است. در این دوره با توجه به حساسیتی که دولت کیم یونگ سام به سابقه مدیریت متمرکز و برنامه‌ریزی در کشور داشت، EPB از میان برداشته شد و بخشی از مسئولیت‌های آن به وزارتِ قدرتمند شده “مالیه و اقتصاد(MoFE)[6]” سپرده شد (اصطلاح ابروزارتخانه[7]از همین منشأ ناشی میشود). البته نگرش منفی به دولتِ مقتدر و بزرگ در این دوران با مبارزه کیم یونگ سام با فساد دولتمردان کره ای نیز همراه بود و او توانست تمامی مسئولان دولتی و نظامی کره را مجبور کند تا فهرست اموالشان را منتشر کنند. در دوران او، دو رئیس جمهور قبلی او هم دستگیر و محاکمه شدند.
صنایع کره ای در زمان کیم نیز به همان دلیلی که پیش تر ذکر شد، یعنی قوام بسیار عالی در بعد مزو و میکرو، و نیز امکان استفاده از امکانات بازار جهانی، در ابتدا رشدی قابل توجه را تجربه کردند. اما در این دوره، با از بین بردن عجولانه EPB و بیش از حد بزرگ شدن وزارت مالیه و اقتصاد، توانایی کشور کره در تصمیم گیری های مقطعی، نقطه ای و آمرانه، ولو به قیمت عدم شفافیت تحلیل رفت که خودش را در وقایع بحران مالی 1997 به طور کامل نشان داد و اقتصاد کره در سال 1998 با متوسط نرخ 65/6- % فصل به فصل کوچک شد.
این بحران یک مورد از تنها دو مورد اثرپذیری سطوح مزو و میکرو در اقتصاد کره از سطح ماکرو هستند. در واقع صنایع کره ای پس از قوام یافتن در اثر نزدیک به سه دهه برنامه‌ریزی، از سوء مدیریت‌ها تأثیر مگر در دو بحران سال 1997 و بحران مالی 2008 میلادی نپذیرفتند.
———————–
[1]Research & Developmentتحقیق و توسعه :
[2]Kim Young Sam
[3]Organization for Economic Cooperation and Development
[4]Segyehwa
[5]Globalization policy
[6]Ministry of Finance and Economy
[7]Super-ministry
شکل 3. ساختار مدیریت کلان برای توسعه صنعتی بدون تمرکز 1993-1997.
در این دوره با ادغام EPB در وزارت مالیه (MoF) و ایجاد MoFE بسیار قدرتمند (خط پررنگ شده تأثیر آن بر وزارتخانه‌ها را نشان می‌دهد)، تمرکز در تصمیم‌گیری‌ها که در سراشیبی‌های بحران به عنوان ترمز عمل میکند عملاً از بین رفت و تازه پس از بحران بود که به این خلأ پی برده شد.
مرحله چهارم: بحران‌ها و نجات‌ها (1997-کنون)
اقتصاد کره در دولت بعدی با استفاده مجدد از ذخایر تصمیم‌گیری و کمک‌های بین‌المللی توانست در دسامبر 1999 از بحران رهایی یابد (البته دلیل عمده این توانایی باز به قدرت و مقاومت چئی‌بول‌ها بازمی‌گردد). اتفاقاً از آن پس با توجه به قوام ذاتی چئی‌بول ها و ثمره دادن فعالیت های R&D، کره در تجارت آزاد جهانی سهمی بیشتر و بیشتر را از آن خود کرد. هرچند تأثیرپذیری این اقتصاد از شوکهای جهانی مانند وقایع یازده سپتامبر 2001، یا بحران مالی 2008 نیز به تبع اتخاذ سیاست تجارت آزاد افزایش یافت (مثلاً یک بار دیگر در سال 2008 این اقتصاد نرخ رشد 4/3- % را تجربه کرد و با افت شدید تولید صنعتی، صادرات و تقاضای داخلی روبرو شد؛ اما مجددا با سیاست های مناسب دولتی ظرف یک سال به روی پای خود بازگشت). مهم‌ترین دغدغه‌های پیش‌روی فرآیند توسعه در کره در این مرحله، متوازن‌کردن توسعه در معنای کاهش نابرابری‌های جغرافیایی گسترده ناشی از اجرای استراتژی‌های صنعتی بوده است که در تحلیل مزو از آنها خواهیم گفت.